邓建鹏：Libra与中国未来监管应对

2019年6月18日，拥有全球最大用户数的社交平台Facebook通过下属独立公司Calibra，发布加密货币Libra项目白皮书，正式公布基于区块链技术的全球数字加密稳定币Libra发行计划。此消息一出，不但刺激比特币价格攀升，更引起了各国央行等金融监管机构的高度关注。稳定币如USDT（泰达币）、GUSD（Gemini USD）等自2014年以来，先后问世，为何Facebook推出的数字稳定币Libra能够引起全球金融界如此震动？其可能带来的法律风险为何？Libra计划将来若运行成功，必将渗透或影响中国金融市场，中国如何给予合理的法律应对？这些问题均值得学界深思。

数字稳定币概况

数字稳定币是通过与法定货币、主流数字货币等资产锚定，或通过第三方主体调控数字货币供应量，以实现价值相对稳定的区块链数字加密货币。按照币值“稳定”机制，稳定数字货币大致可分为链下抵押型、链上抵押型、算法型。

当前，链下抵押型稳定币使用量最大。其以信誉良好的法定货币、国家债券或大宗商品等资产作为抵押物，发行与其价值相对应的区块链数字加密货币。链下抵押型数字稳定币是最早出现的数字稳定币，常以美元、欧元等法定货币做质押，按照1：1比例发行等额的稳定币，此种抵押形式类似商业银行的100%储备金。近年来，链下抵押型数字稳定币的典型代表是USDT（泰达币），其由全球最大的虚拟货币交易平台之一Bitfinex组建的Tether公司发行，基于比特币区块链上发布的按照Omni Layer协议的加密数字资产。由于大部分USDT是使用Omni Layer协议并存储在区块链上，其继承了开源、匿名、不可篡改、数据可追溯等比特币具有的特性。Tether公司起初宣称严格遵守1:1的储备金保证，即每发行1枚USDT，其银行账户就存入1美元做抵押，美元的储备金余额总是等于流通的USDT数量。用户购买USDT时，需要向Tether公司支付美元，Tether收到钱款后会向用户的Tether钱包账户支付相同数量的USDT，这个过程可以理解为Tether发行USDT的行为，即铸币。当用户需要赎回美元时，其向Tether公司的核心钱包内支付USDT和一定金额的手续费，Tether将会向用户的银行账户汇入对应金额的美元，同时销毁对应数量的USDT，即融币。由此可以看出，链下抵押型稳定币是法定货币在区块链上的复制品，以同等价值的法定货币做背书，理论上来说只要抵押物价值不剧烈波动，链下抵押型稳定币价值就会相对稳定。

目前，全球各大交易平台中，USDT占到了稳定币交易总量98%的份额。通过观察各大交易平台稳定币的价格可以发现，链下抵押型稳定币USDT的价格稳定在1美元附近，即使在BTC、ETH等主流虚拟货币价格剧烈波动期间，其价格波动小。显然，以一揽子法定货币作抵押的Libra稳定币属于链下抵押型稳定币。在Libra发布白皮书之前已有USDT、DAT等稳定币，一个尚在策划阶段的稳定币项目会引起如此轰动，原因何在？

Libra与其它稳定币的差异

Libra项目白皮书正文开宗明义，阐明了Libra的使命：“建立一套简单的、无国界的货币和为数十亿人服务的金融基础设施。”“Libra要打造一个新的去中心区块链、一种低波动性加密货币和一个智能合约平台的计划，以期为负责任的金融服务开创新的机遇。”为实现以上目标，libra项目需要做到以下三点：第一，安全、高效、可扩展和可靠的区块链基础。该区块链能够扩展到数十亿账户，具有极高的交易吞吐量和低延迟等特点，可以承载巨大数据量的存储系统；高度安全可靠，可保障资金和数据的安全；可扩展的智能合约以满足Libra金融生态系统在未来的发展。第二，以一揽子法定货币作为抵押。Libra定位为一种全球性的数字货币，并试图实现稳定高效、低通胀、高接受度和可自由兑换的目标，为此其与一揽子低波动性且信誉良好的法定货币锚定。第三，独立的管理组织。Libra协会是在瑞士日内瓦成立的由多元化的独立成员构成的非盈利性会员组织，负责Libra区块链和储备的监管，Libra协会将促进Libra区块链的运营；协调各个利益相关方在推广、发展和扩大网络的过程中达成一致；以及管理储备资产。

从表面上看，Libra稳定币与目前市场上占有率最高的USDT类似，都是基于区块链、法定货币做背书、由非政府组织发行，但实质上，二者差异巨大。Libra与传统稳定币相比，有如下优势：其一，Libra是以高吞吐量、安全可靠和生态系统可扩展为目的开发的全新区块链。传统稳定币在技术上存在一些不足。例如，市场占有率最高的USDT，其数据是附加在比特币网络，或者以太币网络、波场网络之上，但不同网络上的USDT之间不可以相互转账，具有比特币安全、公众认可度高等特点的同时，也继承了比特币交易确认时间长、不可以扩展等不足；其二，以多种资产做背书使得Libra价值更加稳定，波动风险更小。大多传统稳定币只有一种法币锚定，价值受锚定法币汇率涨跌影响较大。其三，Libra的发行机构是由分布在不同地理区域的各种企业、非营利组织、多边组织和学术机构组成的协会，比单一机构发行稳定币发生道德风险的可能性更小，更容易取得使用者的信任。其四，当前每月有超过27亿人使用Facebook及相关相关网络产品服务（包括Instagram、WhatsApp或Messenger），每天有超过21亿人使用其中的至少一项服务。Facebook 以及 Libra 协会中已经公开的协会成员包括 Visa、Mastercard、PayPal、Swipe、Uber 和 Lyft 在内的全球互联网巨头或支付企业，涉及大众衣食住行等各应用场景，这对 Libra 的推动力量无疑十分巨大，因此Facebook的Libra计划对全球金融体系有着巨大影响力。

Libra的法律属性问题

Libra与比特币虽然在发行方式、发行机构、总量控制等方面存在差异，但他们都是基于区块链和加密技术实现的分布式记账、去中心化点对点价值传输的加密数字货币。因此，对Libra的法律属性分析可以借鉴学者对比特币的研究成果。2013年，中国人民银行等五部委发布《关于防范比特币风险的通知》，对比特币做了界定，“比特币具有没有集中发行方、总量有限、使用不受地域限制和匿名性等四个主要特点。虽然比特币被称为“货币”，但由于其不是由货币当局发行，不具有法偿性与强制性等货币属性，并不是真正意义的货币。从性质上看，比特币应当是一种特定的虚拟商品，不具有与货币等同的法律地位，不能且不应作为货币在市场上流通使用。”据此文件，比特币被认定为一种特定的虚拟商品，其虽是由电磁信号构成，但运用区块链技术和加密算法后，比特币不同于一般的电子信息数据，其具有了不可复制、不可篡改等特性。比特币使用价值和交换价值的财产属性决定其成为“商品”。Libra与比特币相似的底层技术使其具有去中心化、不可篡改、匿名点对点价值传输等特性。不同于比特币，Libra计划在初始阶段由中心化的协会负责集中发行，发行量由抵押的稳定资产所决定，即每一枚Libra都有一定的稳定资产做抵押。笔者认为，Libra以稳定资产抵押，决定了其不仅仅是“商品”，更像是抵押资产的债权凭证。因此，持有Libra也就相当于持有相应抵押法定货币的凭证。而比特币的市场价格完全取决于大众的信心。

使用法币兑换Libra后可以用于购买商品或服务，表面看，Libra发行和流通机制与预付卡类似。商务部于2012年颁布的《单用途商业预付卡管理办法（实行）》，“将单用途预付卡定义为符合其规定的企业发行的，仅限于在本企业、本企业自有经营场所、本企业所述集团，或同意品牌特许经营体系内兑付货物或服务的的预付凭证。”据此文件，预付卡发行使用有一定要求，一是，预付卡仅限在发卡公司业务范围内流通使用；二是，预付卡是由中心化的机构完成发行，流通也是完全在中心化的机构控制范围内。而对于基于区块链技术的Libra，其未来可以在去中心化网络中任意点对点间传输，也就是说，Libra发行后就可以在任意支持Libra协议的钱包之间转账，这种转账不需要中心化机构（从Libra白皮书看，Libra目前还属于许可网络阶段，是不完全去中心化的）确认就可完成。显然，Libra不可归属于预付卡。

有学者认为，法定货币是货币持有者对发币国的债权凭证。Libra在法律上如果归为发币机构的债权凭证，那它能不能算作货币呢？《中国人民银行法》第十八条规定：“人民币由中国人民银行统一印制、发行。”第二十条规定：“任何单位和个人不得印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通。”法定货币是中央银行或货币当局发行，且由国家强制力保证在一国范围内通行，具有法偿性和强制性的货币。目前中国法律并未承认人民银行以外机构发行的货币具有法定货币功能和作用。因此，由Libra协会计划发行的Libra稳定币不属于法定货币。但是从经济学角度看，Libra将来可能具备货币（这里指广义货币）的三大核心功能：交换价值、价值尺度与价值存储。真实资产做背书以及基于区块链技术的点对点价值传输，保证Libra可实现交换价值功能；与一揽子法定货币锚定，决定了Libra具有价值尺度和价值存储功能。笔者认为，具有货币功能的Libra，当使用范围和认可度达到一定程度时，会构成实质意义上的货币，进而影响当下中国法律与监管规则。

Libra的潜在风险与监管应对

据白皮书，Libra将为用户提供便利的法币双向兑换。基于区块链技术且与一揽子法定货币锚定的Libra，可能轻松绕开那些金融监管能力有限的国家的外汇管制体系。在现有货币体系下，要兑换大额外币并汇出国，必然要经过本国的银行体系。但如果使用本国货币购买Libra之后在授权经销商那里用Libra换回某一抵押法定货币，这个过程可以跨过银行及本国外汇管制体系。在这个过程中，Libra充当了买卖外汇的中介。

在实施外汇管制的中国大陆，《外汇管理条例》规定：“境内机构、境内个人的外汇收支或者外汇经营活动，以及境外机构、境外个人在境内的外汇收支或者外汇经营活动，适用本条例。”《结汇、售汇及付汇管理规定》规定：“境内机构、居民个人、驻华机构及来华人员应当按照本规定办理结汇、购汇、开立外汇帐户及对外支付”。《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》第4条和刑法第225条的规定，非法买卖外汇的行为扰乱市场秩序，情节严重构成该罪。据此，在中国如果将来利用Libra非法倒买倒卖外汇，将受到严格管制。但是，面对基于区块链技术的稳定币，监管规则能否有效得到执行，则可能是另外一个问题。

Libra的目标是在全球范围内解决国际支付结算的问题，实现更高效的跨境支付结算以及外汇转账及兑换。中国法律对支付结算方式做出了一定限制，中国人民银行制定的《支付结算办法》第六条规定：“银行是支付结算和资金清算的中介机构。”第七条规定：“单位、个人和银行应当按照《银行账户管理办法》的规定开立、使用账户。”在支付结算过程中，因Libra基于区块链技术点对点价值传输，并不需要支付结算中介机构，交易者也无需在银行开立账户。按照目前中国的法律，Libra将来在中国境内或跨境支付结算并不合法。同样，Libra的支付结算过程脱离银行，其很可能成为洗钱、恐怖融资等犯罪的工具。

从目前中国的监管规则来看，毫无疑问，Libra会被归为虚拟货币。其将来被视作货币或等同于货币，则有待于立法或司法上的确认。Libra用户需要从授权经销商处使用法币购买或者卖出Libra币，这涉及虚拟货币和法币之间的交易。早在2017年9月监管当局已关闭中国境内虚拟货币与法币的交易所，因此，根据当前监管规则，Libra的授权经销商在中国大陆也很难取得合法经营资格。

近年来，随着比特币价格屡创新高，公众对虚拟货币认可度增强，以比特币、以太币为代表的主流虚拟货币，由中国人民银行最初认定的“虚拟商品”逐渐演化成为具有类货币属性的虚拟财产。Libra的出现更是打破了法定货币和虚拟货币原有的明显边界。虽然Libra并非由货币当局发行，在中国境内不具有法定货币的地位，但其在跨境交易结算、支付、外汇兑换、跨境汇款等领域很有可能与法定货币形成竞争关系。正如中国金融学会会长周小川在中国外汇管理改革与发展研讨会上所指出的，“面对Libra可能带来的挑战，我们需要未雨绸缪，做好准备，使人民币在未来的国际化、全球化竞争中处于有力地位，更好地服务于我国经济发展和国家经济金融安全。”因此，笔者建议，首先，中国应加快法定数字货币的研发和测试，以便将来以央行发行的法定数字货币应对Libra在支付结算、外汇兑换等领域对人民币造成的冲击；其次，在立法上中国应明确稳定币与法定货币的关系，对虚拟货币特别是稳定币制定更合理、切合实际发展的政策和制度；再次，监管机构应创新对稳定币的金融监管手段，通过“监管科技”提升对Libra的监管能力。